Asociaciones público-privadas, concesiones y obra pública
Aunque las asociaciones público-privadas (APP) son un mecanismo útil para que México se haga de infraestructura valiosa para toda su población, esta figura ha suscitado frecuentes abusos por parte de algunos actores del sector privado en relación con los recursos económicos del Estado. Los autores explican cómo aprovechar esta figura para promover la participación de la iniciativa privada en las APP, fomentar la transparencia y la rendición de cuentas, y abatir la corrupción en este tipo de proyectos, para hacerlos más eficaces para la economía del gobierno mexicano.
Las asociaciones público-privadas (APP) son esquemas de desarrollo de proyectos benéficos, viables económica y financieramente, en los que participa tanto el sector público (gobierno en cualquiera de sus tres niveles) como el sector privado, por medio de la celebración de contratos a largo plazo para la prestación de servicios públicos: de infraestructura, de desarrollo de proyectos de inversión productiva, de investigación aplicada y de innovación tecnológica, proporcionados parcial o totalmente por el sector privado, para el fomento o el aumento del bienestar social y de los niveles de inversión en el país.
Las APP han sido un mecanismo para que la República expanda su infraestructura pública en diversos ámbitos, para satisfacer las necesidades de la ciudadanía: hospitales, carreteras, escuelas y prisiones, etcétera.
Las APP constituyen un medio para que el Estado mexicano pueda hacerse de infraestructura pública útil y valiosa en lo operativo, pero en numerosas ocasiones en lo económico ha sido una fuente de enriquecimiento del sector privado, ya que muchos particulares han abusado de esta figura sin poner atención a una regulación y un control más enfáticos en el ámbito financiero.
Otro esquema de interacción público-privada está constituido por las “concesiones”, que en numerosas ocasiones también se han prestado para el abuso del particular respecto del gobierno, tanto en lo económico, como en el servicio que posteriormente la ciudadanía tiene que padecer de muchos concesionarios. Más adelante veremos que la figura de la concesión prácticamente en todos los casos podría ser sustituida por las APP, de manera que se minimicen las desventajas que esta figura de concesiones ha presentado históricamente para el gobierno de la República.
En el desarrollo de la obra pública, que es el tercer ramo de interacción público-privada, ésta es, y siempre será, indispensable para cubrir las brechas en el universo de necesidades recurrentes de infraestructura de la forma más directa y expedita posible, al menos en el corto plazo. Por lo tanto, debe buscarse que la obra pública se haga a menor costo de lo que representa en la actualidad para los ciudadanos.
Así, la mejora en el perfil económico de las APP, qué hacer con las concesiones y cómo mejorar la obra pública, constituyen las áreas en las que nos enfocaremos en el presente ensayo, expresando conceptos valiosos para el gobierno mexicano, con base en la experiencia con la que contamos debido al gerenciamiento de proyectos de obras en el que somos expertos.
Lo anterior se expone ya que la estructura actual de las APP en la República mexicana ha presentado frecuentes abusos por parte de algunos actores del sector privado en relación con los recursos económicos del Estado. Es decir, frecuentemente un inversionista proveedor operador (IPO) de una APP tiende a extraer rentas económicas mayores a las justificables de las arcas del gobierno con quien entabla la APP. El costo de la obra con frecuencia es difícil de justificar con base en los gastos normales del proyecto en cuestión y llega a representar una inversión muy onerosa para la población mexicana, que aporta sus contribuciones fiscales, de las cuales emanan los pagos para el IPO.
Lo que se propone aquí es que se reforme la actividad de las APP en México, con el fin de que toda APP, a partir de ahora, implique cero flujode efectivo del Estado hacia el IPO. El solo hecho de que, por definición estructural, ninguna APP implique pagos en la vida del proyecto por parte de un municipio, o de una entidad federativa, o de la Federación hacia el IPO, transforma radicalmente para bien el esquema de incentivos que mueven a la iniciativa privada a participar en APP en el futuro y fomenta la transparencia y la rendición de cuentas, además de que es una forma de abatir el fenómeno de la corrupción en este tipo de proyectos, lo cual los vuelve socialmente rentables, convenientes y viables económica, financiera y jurídicamente.
Respecto de las concesiones que otorga el gobierno, en el marco legal y económico actual, éstas podrían eliminarse prácticamente por completo, por ser todas ellas factibles de convertirse, a partir de ahora, cuando haya necesidades de infraestructura, en APP, siempre y cuando éstas se rijan por el esquema mejorado que se plantea aquí.
Es inevitable recurrir a la obra pública para proyectos de infraestructura que de plano no tienen posibilidad de ser explotados en un esquema ganar-ganar entre un particular y el Estado (y la ciudadanía general). Esto puede ser debido a la localización geográfica, a la premura, a la escala de la infraestructura, a su calidad de monopolio natural, a la falta de rentabilidad social, o a otras características muy especiales del proyecto en cuestión. Éste es el caso de una presa, un túnel, un puente, por ejemplo.
En este ensayo exponemos aspectos operativos y técnicos que, al implantarse en la operación general de las APP, de las concesiones (aunque pugnaríamos por que éstas desapareciesen, sustituidas gradualmente por APP bajo el esquema que se plantea aquí) y de la obra pública, pueden dar como resultado un servicio más equitativo. Que sea un verdadero ganar-ganar por parte del gobierno, la iniciativa privada y, sobre todo, el pueblo, con menos costos y dificultades engendrados por la simple operación de la APP, que generalmente van en detrimento del bienestar de la ciudadanía en el área de influencia de dichas APP.
Aportaremos también algunas recomendaciones generales sobre el criterio para decidir quién debería ser candidato a entrar a una estructura APP, qué podría prestarse a ser una concesión y qué simplemente debería ser obra pública. Todo esto, tomando siempre en consideración la perspectiva de incentivos que orienta el comportamiento económico del sector privado. Esto, para contribuir a minimizar las mermas, así como los despojos y los abusos frecuentes al erario gubernamental, en todos sus niveles, por parte de algunos integrantes del sector privado.
Planteamiento para las APP estructuradas con cero erogaciones del Estado mexicano hacia el participante privado (inversionista proveedor operador)
Para visualizar la magnitud del problema que implica el riesgo de despojo por parte del IPO al erario del Estado mexicano, a continuación se expone un bosquejo de un caso real. El ejemplo en cuestión versa sobre una universidad en el centro del país, que cuenta con unos cuantos servicios básicos (como limpieza) y opera bajo el esquema APP desde hace ya unos años. Como el esquema APP que rigió para el contrato correspondiente estipulaba que el “inversionista-proveedor” recibiera pagos una vez que la universidad entrara en operación, en un lapso de 20 años el inversionista proveedor terminó construyendo unas instalaciones que costaron aproximadamente 600 millones de pesos (en esa época) por lo que cobró cerca de 100 millones de pesos anuales (indizables por inflación hasta la fecha, y a futuro). Para darnos una idea de la ineficiencia económica que representó este proyecto para el gobierno, baste decir que si el costo del capital fuera de 12 por ciento anual, el pago justo por una inversión de este tipo sería de aproximadamente 80 millones al año fijos. Sin embargo, al final de 20 años el repago total representa más de 1,600 millones de pesos. El pago real de este proyecto APP ciertamente no es conmensurado, sino excesivo, en relación con el riesgo de este tipo de inversiones ante el excelente pagador que es el gobierno mexicano.
Estas cifras indican que el hecho de que el gobierno haya construido un campus universitario, moderno y funcional, cuesta, a lo largo de 20 años, aproximadamente 300 por ciento de lo que debería costar. El actual incentivo estructural, y la oportunidad, para que un IPO abuse de la necesidad de servicios de la población y extraiga lo más posible bajo el esquema de APP actual, es muy grande, por lo cual ocurren abusos justificados por un contrato oneroso en extremo en el que los perdedores somos todos.
Contrastando estas cifras, el mecanismo ajustado de APP que se propone, ofrece un costo objetivo, fijo, que consiste en que el gobierno aporte un predio que puede ser “mostrenco” (es decir, impactado ambientalmente, pero sin uso benéfico actual a la comunidad, que pertenezca al municipio, a la entidad federativa o a la Federación), para que, al menos en la mitad de su superficie, se resuelva una necesidad de rentabilidad social, y en la otra mitad de esa superficie el IPO pueda desarrollar algo afín al mercado circundante con fines de lucro, como “pago” al IPO. Consideramos que lo anterior constituye una solución social, económica, política y técnicamente inigualable para la colectividad y para el Estado que la implemente. Que, además, crea el incentivo benéfico resultante de la señal económica de que el gobierno no desembolsa dinero cada mes. Tan sólo como referencia, en relación con el ejemplo de la universidad, el terreno en el que eventualmente se construyó ese inmueble escolar tenía una talla de más del doble que el tamaño de los predios donde se construyen actualmente universidades privadas de alto lujo para el mismo número de alumnos, o más. Esto refuerza la noción de que el pago por medio de una parte del predio en toda APP es más que benéfica para la sociedad, el Estado y, sobre todo, el pueblo, como aquí se postula.
A la señal emitida con la dación de pago del predio planteada, se alinean todos los actores del sector privado para que su lucro se base en su desempeño, calidad y compromiso y en la aportación de soluciones de mercado que resulten económicas y socialmente rentables, mientras que, al mismo tiempo, se beneficia, sin costo adicional, a las finanzas públicas y, por ende, a la colectividad.
La premisa básica que debe considerarse para comprender que es posible estructurar proyectos de APP en los que el Estado mexicano no tenga que desembolsar dinero y que, a la vez, obtenga beneficios tangibles para la población en el área de influencia de la APP, es que el gobierno en sus tres niveles tiene disponible, con relativa facilidad, el bien raíz, ya que los municipios, los estados y la propia Federación prácticamente en todo el territorio nacional poseen bienes inmuebles y predios en zonas urbanas con impacto ambiental determinado, sin uso o con usos ya anticuados y de poquísima utilidad para la población, que se convierten en el activo de valor para un intercambio de ganar-ganar entre un IPO y el Estado por medio de la APP.
El objetivo primordial es que a partir de ahora toda APP sea autofinanciable. Este esquema no sólo ahorra gasto significativo al erario público, sino que, además, incrementa el patrimonio de infraestructura del país y contribuye a la disminución de los gastos fijos anuales del Estado mexicano y reduce el riesgo de déficits estructurales en el presupuesto nacional. Asimismo, reduce el incentivo por el despojo al gobierno y la corrupción para obtener o agilizar pagos.
Ya que el gobierno cuenta con una amplia gama de predios disponibles y asequibles para ser usados como base de una APP, entonces toda APP debe estructurarse de manera que ese tipo de inmuebles sea la “moneda de cambio” para que el IPO, la administración del Estado y la población general se beneficien con nueva infraestructura y, por lo tanto, con servicios públicos de calidad.
A continuación se presentan algunos esquemas que definen este método para armar APP sin erogación estatal.
Un municipio del sureste de nuestro país cuenta con un predio urbano, ya impactado ambientalmente, accesible, con servicios, en el cual se proyecta construir las nuevas oficinas del gobierno municipal (administrativas), para reemplazar a las disfuncionales e inseguras instalaciones actuales. El municipio recibe una propuesta no solicitada(concebida dentro de la ley aplicable a las APP) de un IPO, la cual es atractiva para el municipio, ya que tiene como premisas básicas lo siguiente:
– El predio se divide en dos partes. Aproximadamente en una mitad se resuelve la necesidad del bien inmueble por la viabilidad económica y jurídica y por su rentabilidad. Y en la otra mitad el IPO puede desarrollar un producto inmobiliario (oficinas, comercios, estacionamientos, etcétera) que puede explotar durante 20 años, sin que el municipio erogue activos de las arcas públicas, que pueden ser utilizadas para atender otras necesidades.
– Al final de los 20 años el inmueble que ocupan las oficinas del gobierno municipal quedará en manos del municipio, mientras que el otro componente inmobiliario, del IPO, puede ser enajenado o permanecer en manos del mismo IPO.
– El municipio no paga gastos de mantenimiento mensuales para el inmueble que ocupa, ya que la APP genera suficientes beneficios económicos que permiten al gobierno municipal no sólo hacerse de sus oficinas sino también prescindir de los gastos anuales de mantenimiento y la APP conserva su atractivo económico para el IPO.
– La relación de la porción del terreno que el municipio “aporta” a la APP, y que pasa a manos del IPO para su explotación, a la porción que el municipio ocupa con sus oficinas, no excede (nunca, en general) la proporción 1:1. Este límite constituye en sí un incentivo para preservar la eficiencia económica de la APP, toda vez que la parte que beneficia directamente al IPO iguala en talla a la que queda en manos del Estado como máximo, fomentando que el IPO desarrolle la más óptimamente posible el bien inmueble en su porción del predio.
– Las oficinas para uso del municipio deberán tener certificación LEED, lo cual promoverá y asegurará un consumo de energía muy eficiente, tanto de los usuarios, como para iluminación y el acondicionamiento de aire. Esta certificación creará el incentivo benéfico de que el municipio no pagará altas facturas de electricidad mensualmente.
– Para promover la competencia en casos como éste —de propuesta no solicitada—, una vez que ésta ha sido recibida, se publicará, a solicitud del municipio, para promover el arribo de más propuestas competitivas adicionales, para identificar la mejor en términos de eficiencia, conveniencia, aprovechamiento del predio, servicios y beneficios medibles.
– Bajo este esquema, en el que el municipio goza de las nuevas oficinas, pero no requiere desembolsar ningún recurso (nunca) durante la vida de la APP, el incentivo de plazo cambia diametralmente, pues ahora no importa si la APP se prolonga o se diseña por un mayor número de años, mismo periodo por el cual el gobierno goza de un beneficio inmobiliario, sin desembolso periódico alguno.
– Prisiones desarrolladas por un IPO bajo el esquema propuesto de APP, con un espacio aledaño de tamaño máximo igual al ocupado por la prisión, para desarrollo de vivienda, comercios, urbanización, oficinas, etcétera, promovería la mejora urbana de la zona. En este caso, para preservar la filosofía de cero flujo de efectivo del Estado al IPO se debe establecer que los caminos, banquetas de acceso e iluminación, líneas y almacenamiento de agua y/o pozos, plantas de tratamiento de aguas, redes y subestaciones eléctricas, servicios tanto para suministro de la prisión como del resto del predio aportado por el Estado, sean cubiertas por el IPO. Esta estructura permite aprovechar el inventario territorial municipal, estatal y federal en regiones remotas de las zonas urbanas. El incentivo para el IPO, en caso de concretarse dicho tipo de APP, es que éste determina los estudios de mercado necesarios para saber qué usos de suelo y zonificación (¿oficinas?, ¿viviendas?, ¿comercios?, ¿mixtos?, etcétera) aplican en esa zona, así como qué precios se anticipan para el producto que generará el IPO bajo la APP.
– Idénticamente para hospitales, universidades, espacios de asistencia comunitaria y recreativos, escuelas e instalaciones de desarrollo social.
– En el caso de tratamiento o desalinización de aguas, o perforación y explotación de pozos para agua potable (sujetos a los lineamientos que establezca la Comisión Nacional de Aguas) también es posible estructurar APP con cero flujo de efectivo del Estado al IPO. Presentamos ejemplos de su estructuración para cada caso.
Tratamiento de aguas
Se cede un predio al IPO en el cual éste instala su planta de tratamiento de aguas y en la mitad de ese predio puede desarrollar el bien inmobiliario que considere conveniente. A cambio, el IPO debe tratar las aguas residuales de cierto número de domicilios circundantes, además del agua negra generada en el predio que explotará este IPO. Al hacer competitiva la asignación de dicho tipo de APP se maximiza el número de domicilios cuyas aguas residuales serán tratadas. Nuevamente, el gobierno recibe aguas tratadas ya limpias y no desembolsa nada de efectivo durante el plazo total de la APP.
Desalinización de aguas
En predios frente al mar el IPO puede desalinizar agua (en cumplimiento con las normas pertinentes de la Comisión Nacional del Agua), entubarla y bombearla al interior de la red de agua potable del municipio, o del estado o de la Federación, y suministrar agua potable para uso de la población circundante, sin costo. Hacer competitiva la asignación de la APP maximizará el volumen de agua del predio cedido por 20 años al IPO. El Estado, nuevamente, recibe agua potable mes con mes, pero no desembolsa ningún recurso público al IPO.
Perforación y explotación
Estas actividades, realizadas en los pozos de agua potable en el manto freático nacional funcionarían de manera muy similar a los casos anteriores, pero con algunas restricciones, pues habría que cumplir con lo que establezca la Comisión Nacional del Agua.
Otros casos similares podrían ser estructurados de manera semejante. En todos ellos el análisis financiero de rentabilidad desde el punto de vista del IPO confirmará, caso por caso, que los retornos sobre la inversión, en relación con las tasas de interés indicadas por el nivel de riesgo de cada proyecto, son más que atractivos con el esquema que se presenta en este artículo.
En todos los casos existe un patrón benéfico que maximiza los incentivos positivos y anula los incentivos negativos:
- 1.Cero desembolso por parte del gobierno.
- 2.Beneficios tangibles para el Estado mexicano y la población general, en el inmueble materia de la APP.
- 3.El incentivo de que lo construido y operado para beneficio de la población, la porción de infraestructura creada por la APP, tiene la certificación de que es un inmueble eficiente en términos de energía, agua y con baja huella de impacto ambiental, por el aspecto LEED, lo que redundará, en el mediano y el largo plazos, en bajo costo de mantenimiento, una vez que finalice la APP y el Estado tome el cuidado y la custodia de su activo.
- 4.Agrega competencia, aun cuando no la haya. En el caso de APP no solicitadas, se exigen ofertas para estimular la maximización del beneficio económico que recibirá el gobierno, así como la innovación y la calidad del IPO ganador. Si hay propuestas no solicitadas es porque los particulares ya han calculado el atractivo económico de una APP, la cual es viable y sencilla. Si se revisan los anales de proyectos de APP en México, entre otros, en los que el gobierno ofrece oportunidades de inversión, desarrollo y operación de infraestructura, se constatará que el fundamento económico de generación de valor pecuniario para el sector privado en este tipo de proyectos es muy grande y que en el futuro los particulares no dejarán de tener un serio interés en participar en las APP en México.
Habría que recalcar que en el caso de los aeropuertos el terreno para estructurar una APP como la que se plantea aquí implicaría que solamente la mitad, como máximo, del área construida (también llamada construcción “vertical”) por el IPO sería factible de ser explotada por éste. No así las inmensas áreas de las pistas y las zonas de maniobra de los aviones que se requieren para este tipo de infraestructura. Lo mismo aplica para los puertos marítimos.
Sin embargo, mientras que un aeropuerto que sirve a una región (radios de 150 kilómetros pueden considerarse una región) sea un monopolio natural, no es aconsejable que la necesidad de infraestructura aeroportuaria se resuelva con base en una APP, ni en una concesión. En este caso es conveniente optar por una obra exclusivamente pública. No obstante, si ya existiera un aeropuerto en la región y se propusiera la instalación de un segundo aeropuerto, entonces sí sería factible recurrir al esquema de la APP para el último caso.
Si forzosamente el aeropuerto fuera el único que sirviera a la región y se optara por estructurarlo con base en una APP, el elemento clave (regla general para todo monopolio natural que acabare siendo operado por un privado como una APP) sería poner límites competitivos al promedio global de las tarifas por usuario (pueden ser usuarios diferentes) que el IPO cobrara por su servicio a los privados en esa infraestructura y fijando esos límites con base en el ingreso per cápita de la nación y no en estándares de precios internacionales, los cuales se determinan con fundamento en países más desarrollados, y que dichos límites competitivos al promedio de tarifa global por usuario del IPO se indicen por algo menos que la inflación durante la vida de la APP, para estimular la eficiencia operativa. Adicionalmente, al gobierno le correspondería ser muy estricto en el monitoreo para que el servicio general del IPO a la población usuaria de la APP sea de muy alta calidad, con penalización pecuniaria al IPO en caso de que proporcione un mal servicio a los usuarios.
Respecto de los actuales esquemas de APP, el agente privado seguirá tendiendo a maximizar su utilidad individual mediante este instrumento (o a través de la concesión). Por lo tanto, en los monopolios naturales la obra pública es una mejor opción que una APP o una concesión.
Conclusión
Las APP son un mecanismo útil para que México se haga de infraestructura valiosa para toda su población, por lo cual su uso debería ampliamente para sustituir a las concesiones. No obstante, no debería optarse por APP (ni por concesiones) cuando se trate de monopolios naturales.
Las APP promueven la eficiencia económica, facilitan que el gobierno sólo se enfoque en el cumplimiento de las especificaciones y la calidad de la infraestructura, y disminuyen la corrupción. En todos los casos, tanto de APP como de obra pública, debe internalizarse la conveniencia, durante la construcción y la operación, de lo que el particular entrega de infraestructura y también de lo que desarrolla para sí mismo, estableciendo principios sobre el uso de los espacios públicos y definiendo requisitos sobre la infraestructura “accesoria”, como rampas y puentes de acceso, estacionamientos para vehículos y áreas libres de circulación forzosa para la comunidad cercana a la zona del proyecto APP.
* Licenciado en Derecho e ingeniero químico por la Universidad Iberoamericana, maestro en administración y finanzas por la Universidad de Yale y maestro en ingeniería química por el Instituto Politécnico de Rensselaer de Nueva York.
** Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y litigante en las materias penal y administrativa, con experiencia como defensora de oficio de servidores públicos federales. Es directora de la firma Juristas Especializados (JUES).
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